Rapprocher sous un même toit ne change pas forcément l’offre pour les usagers

Une étude, publiée fin 2004 par 4 chercheurs de l’Université de Toulouse Le Mirail (Toulouse II), Didier Busca, Ygal Fijalkow, Daniel Filatre et Alexandre Pages portait sur « La territorialisation du service public : construction institutionnelle et mise en œuvre ». Elle concernait notamment les Maisons communes emploi formation (MCEF) de Castres et Gaillac ainsi que des maisons de services publics (MSP, Tarbes et Castres), et des villes (Perpignan et Narbonne).

J’en reprends les conclusions, car elles éclairent je pense de manière singulière le débat actuel sur l’efficacité des maisons de l'emploi. Même si l’étude est antérieure au lancement du plan de cohésion sociale, l’analyse faite des MCEF est à relier à la situation des maisons de l'emploi dont elles sont parmi les précurseurs. 

« Au terme de notre étude, nous sommes arrivés au constat paradoxal que réunir des services publics sous un même toit et les rapprocher de certains quartiers dits sensibles n’a pas foncièrement changé l’exercice du métier d’agent, ni l’offre destinée aux usagers. Nous avons alors cherché à comprendre cette situation et fait deux constats. Le premier est qu’il n’est guère possible de trouver de l ’innovation professionnelle lorsque les conditions nécessaires à sa réalisation ne sont pas réunies. Le deuxième constat que nous faisons est que la volonté de favoriser le partenariat entre différents services regroupés sur un lieu unique pour rendre plus efficace et cohérente l’offre à destination des usagers est faiblement mise en œuvre. Il s’en suit pour ces professionnels, une tension considérable.

« Pour expliquer cette situation nous avançons différents résultats. Il apparaît d’abord que le déficit de partenariat n’est pas sans rapport avec les activités originelles de chacun des intervenants et le lien qui les unit à leur organisme de rattachement. Ensuite, pour comprendre la faiblesse du travail collectif, il faut aborder la question d’un projet collectif et les traductions qu’en fait chacun des intervenants. Si la mise en œuvre d’un partenariat de travail ne va pas toujours de soi, c’est précisément parce que l’existence d’un projet commun n’apparaît pas toujours clairement. Le partage d’objectifs communs et leur mise en œuvre sont d’autant plus difficiles à atteindre que les dispositifs les plus expérimentaux associent souvent des intervenants d’horizons variés (administrations, entreprises publiques, privés, associations, etc.) qui peuvent agir dans des secteurs aussi différents que ceux de la justice, de l’insertion professionnelle ou de la santé. Cette diversité ne génère pas nécessairement des liens entre les différents intervenants ni ne facilite le partage de perspectives communes. Dans ces conditions, le projet commun devient un programme d’action où les uns et les autres s’investissent en fonction de critères propres. 

« Il faut enfin, pour compléter l’analyse, tenir compte des ressources humaines allouées aux dispositifs expérimentaux et aux modalités d’organisation du travail. La présence, momentanée ou plus durable, des services et des personnels d’un dispositif, tout comme la périodicité des interventions et la variabilité des horaires de travail, s’offrent comme autant de contraintes qui empêchent la constitution de liens professionnels durables et le développement de projets communs et d’actions ciblées en direction des usagers. Dans chaque dispositif étudié, la seule proximité physique est perçue comme un élément suffisant pour induire des rapprochements professionnels et renforcer des activités transversales. Force est pourtant de constater que la proximité spatiale n’induit pas la proximité sociale et professionnelle. En fait, nous devons considérer ces expérimentations de services publics comme une transformation des modes de régulation de l ’espace public où les logiques d’échange voire de délibération et de co-construction jouent un rôle prépondérant. La réorganisation de l’espace public devient, pour ainsi dire, un élément constitutif des modes de gouvernement ou de gouvernance des sociétés post-modernes et on peut la considérer d’une double manière : comme la traduction sous des formes plus ou moins complexes, des structures de reconnaissance réciproque, nécessaire à l’invention de solidarités et de réponses pragmatiques acceptables aux problèmes économiques, sociaux et éthiques ; comme le médiateur essentiel entre le système politique d’un côté et de l’autre les secteurs sociaux privés c’est à dire les systèmes d’action de la société civile inscrits dans leur fonctionnalité propre. Si l’on suit cette approche, on ne sera donc pas étonné par la difficulté que rencontrent leurs promoteurs et les travailleurs de l’action publique à construire dans ces expérimentations un espace de décision et d’action. 

« Finalement, l’expérimentation et ses modalités semblent traduire la formalisation progressive d’une doctrine permettant de mieux s’adapter aux incertitudes du travail des agents publics dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Cette doctrine pose deux exigences principales au niveau local : l’une est basée sur la coopération horizontale et l’autre sur l’innovation. Nouvelle forme d’action publique, l’expérimentation de services publics dans les quartiers polarisés exige que le niveau local puisse donner un sens à cette intervention et arrive à la construire. Plus encore, à l’analyse de ces expérimentations, on découvre que le politique tend à s’ériger chemin faisant, c’est à dire à l’aune des actions conduites et de leurs dynamiques. Il s’agit bien d’une nouvelle forme de gouvernement public et les résultats mitigés sont à la hauteur du défi qui est posé ! »

Le résumé de l’étude est disponible en ligne. Elle a été publiée en septembre 2004 dans l’Annuaire des Collectivités locales, aux Editions du CNRS à Paris.