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Le nouveau cahier des charges des maisons de l'emploi a été approuvé par le Conseil national de l'emploi (CNE) le 18 septembre 2009. Il est annexé à un projet d'arrêté. Il reprend une partie des éléments proposés par le rapport du député de Saône et Loire Jean-Paul Anciaux (2008), avec quatre axes d’intervention :

-          Axe 1 : développer une stratégie territoriale partagée - du diagnostic au plan d’actions ;

-          Axe 2 : participer au développement de l’anticipation des mutations économiques ;

-          Axe 3 : contribuer au développement local ;

-          Axe 4 : réduire les freins culturels ou sociaux à l’accès à l’emploi.

Le projet de décret modifiant les modalités d'attribution de l'aide de l'État aux maisons de l'emploi prévues par le décret n° 2005-259 du 22 mars 2005 est également soumis pour avis au CNE. Sur le plan financier, il fixe la participation maximale de l'État à 70 % du budget de fonctionnement de la maison de l'emploi, dans la limite d'un million d'euros.

·         Télécharger le nouveau cahier des charges des maisons de l'emploi

·         Télécharger le tableau comparatif des cahiers des charges 2009 et 2005

L’objet des maisons de l’emploi

Le cahier des charges de 2005 faisait référence au plan de cohésion sociale présenté par le du 30 juin 2004 et à la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Il affichait un objectif de 300 maisons de l’emploi. Ces éléments sont repris en 2009, corrélativement avec la loi du 13 février 2008 sur la réforme du service public de l’emploi (article L5311-1 du code du travail).

En 2009 comme en 2005, les maisons de l’emploi ont un « rôle de fédérateur de l’action des partenaires publics et privés, en particulier en permettant l’association des collectivités territoriales à la mise en oeuvre des politiques de l’emploi au niveau local. Les maisons de l’emploi s’inscrivent ainsi pleinement dans la volonté d’ancrer le service public de l’emploi dans les territoires. »

Il est précisé en 2009 que « les maisons de l’emploi n’ont ni vocation à doublonner les structures préexistantes, ni à devenir des opérateurs de placement. Il s’agit donc de mettre en avant leur fonction d’ensemblier. »

La référence à la charte des maisons de l’emploi est absente du texte de 2009, contrairement à celui de 2005.

Membres des maisons de l’emploi

Les catégories de membres sont redéfinies. La première concerne les membres constitutifs.

Les membres constitutifs se subdivisent entre deux sous catégories.

  1. La première sous-catégorie des membres constitutifs obligatoires tire la conséquence de la réforme du service public de l’emploi. Ils sont trois : les collectivités territoriales porteurs de projet, l’État et Pôle emploi ;
  2. La deuxième sous-catégorie est celle des membres constitutifs à leur demande. Il ne s’agit que de collectivités territoriales. La liste de 2009 mentionne « le conseil régional, le conseil général, les intercommunalités et les communes distinctes de la collectivité territoriale fondatrice, concourant au projet. »

L’idée d’avoir des membres constitutifs de droit, avancée par le rapport de Jean-Paul Anciaux, député de Saône et Loire, Les maisons de l’emploi, mission d’évaluation du dispositif (juin 2008), n’a donc pas été retenue. Elle visait les partenaires sociaux (organisations d’employeurs et de salariés).

La seconde catégorie est celle des partenaires associés. Le texte de 2005 listait de manière assez complète lesdits partenaires. Celui de 2009 se contente de parler de « tous les autres acteurs locaux de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle peuvent devenir des membres associés à la maison de l’emploi dès lors que leur admission a reçu l’accord préalable des membres dits ‘‘obligatoires’’. »

Conseils d’orientation

L’arrêté prévoit la création, au sein des maisons de l’emploi, d’une nouvelle instance. On a vu que le nouveau texte a réservé le statut de membre constitutif aux collectivités territoriales et à l’État, accompagné de Pôle emploi. Tous « les autres acteurs locaux de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle » (sans autres précision) peuvent cependant devenir des « membres associés » à la maison de l’emploi dès lors que leur admission a reçu l’accord préalable des membres dits « obligatoires », à savoir la collectivité fondatrice, l’État et Pôle emploi.

La place des organisations syndicales ou patronales est donc limitée, bien que le texte reconnaisse qu’il est « indispensable, qu’elles associent les acteurs économiques que sont les entreprises et les partenaires sociaux ». Le cahier des charges rappelle que les maisons de l’emploi seront « amenées à développer des actions dans le champ de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences territorialisées. » La phrase est étrange, et l’orthographe étonnante. La notion que je souligne ici est, en tout cas sous cette appellation, assez peu fréquente. Le féminin pluriel appliqué à l’adjectif « territorialisées » implique qu’il se réfère aux compétences, ce qui est tout de même assez complexe à comprendre, et encore plus à mettre en œuvre ; mais peut-être s’agit-il d’une inattention ; le rapport de Michel Thierry parle d’ailleurs, quant à lui de gestion territoriale des emplois et des compétences pour qualifier l’axe 2 qu’il propose.

Afin d’associer entreprises et partenaires sociaux à la définition des grandes orientations et au suivi des projets, le cahier des charges stipule que : « il est souhaitable, quoique nullement obligatoire, que les maisons de l’emploi créent un conseil d’orientation, ou toute structure aux missions équivalentes. Ils seront composés notamment des représentants des partenaires sociaux, des entreprises et de toutes autres personnalités qualifiées. »

Une telle structure n’existait pas dans le cahier des charges version 2005.

Philippe Labbé rapproche ce nouveau cadre des conseils de développement, en remarquant cependant que ces derniers prévoient une représentation des « usagers des services » et estime que « ne pas inclure ceux-ci semble un oubli fâcheux renvoyant cette « gouvernance » à un toilettage sémantique. »

Maisons de l’emploi et autres structures locales

Quels liens entretiendront les maisons de l’emploi avec les comités de bassin d’emploi (CBE), les plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE) et les missions locales ?

Contrairement au flou de l’arrêté d’avril 2005, qui se contentait d’indiquer que « certains partenaires (mission locale, plans locaux pour l’insertion et l’emploi...) pourront faire évoluer leurs statuts afin de créer une maison de l’emploi ou pour fusionner avec elle », ce qui s’est d’ailleurs avéré parfois impossible, le texte de 2009 rentre dans les détails.

Les maisons de l’emploi et les comités de bassin d’emploi « doivent être pleinement intégrées » et ce, « dans les cas particuliers où coexistent, sur un même territoire ou un territoire proche ». On voit le flou de la notion de territoire proche, et on note que la question des territoires différents pour les CBE et les maisons de l’emploi n’est pas traitée. Mais concrètement, plusieurs fusions ont déjà eu lieu, par exemple en Poitou-Charentes (voir : Deux Sèvres : fusions 25/06/2009). Il est stipulé que « l’absence d’intégration entrainera soit une minoration soit une absence de financement de la part de l’Etat. Il sera donc nécessaire de produire un calendrier d’intégration des deux structures dans le cadre du processus de conventionnement. » La mise en place d’un comité d’orientation (voir article précédent) vise précisément à intégrer les entreprises et les partenaires sociaux au sein de la gouvernance de la maison de l’emploi, mais, comme le soulignait le sociologue Philippe Labbé (Maisons de l’emploi : un nouveau cahier des charges, 20/09/2009), la place des usagers, prévue dans les CBE, n’est pas évoquée dans les conseils d’orientation.

S’agissant des plans locaux pour l’insertion et l’emploi, le « rapprochement » avec les maisons de l’emploi « est fortement encouragé lorsque les périmètres territoriaux sont identiques ou proches ». Là aussi, « dans le cadre du calcul du montant du financement de l’Etat à la maison de l’emploi, ces rapprochements seront pris en considération. »

Enfin, concernant les missions locales, le cahier des charges de 2009 reste très imprécis, suggérant que leurs relations avec les maisons de l’emploi « s’organiseront en fonction des réalités locales ». Il est « précisé » que l’État « n’encouragera pas financièrement ces rapprochements mais ne les découragera pas ». Bref, je ne suis ni pour, ni contre, bien au contraire…

Le Rapport du groupe de travail sur l’élaboration d’un nouveau cahier des charges pour le conventionnement des maisons de l’emploi, dirigée par Michel Thierry (IGAS, juillet 2009) identifie cette question parmi « les points les moins consensuels » : « La question de l’intégration des missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes, là où les ressorts coïncident, fait débat. Elle a l’avantage de favoriser des économies d’échelle, une optimisation des budgets, et de réunir dans un seul conseil d’administration des acteurs qui sont largement les mêmes. Ce scénario se heurte cependant  des objections : des risques d’éloignement de la sphère économique, et surtout des risques de confusion des genres entre missions d’animation et de coordination de la MdE et statut d’opérateur de la mission locale dans le cadre d’une co-traitance avec Pôle emploi. (…) Au-delà du cahier des charges, les modalités du rapprochement entre ces deux types de structures passe plus par des participations croisées ou des noyaux communs au sein des organes de gouvernance, ainsi que par la mutualisation des moyens (prestations de services, services communs ou directions communes, sous réserve des règles de transparence nécessaires à l’établissement de budgets distincts et sans double financement). »

S’intéressant à la sémantique, Philippe Labbé parle de fusion pour les CBE (dura lex, sed lex), d’injonction douce pour les PLIE et considère qu’on a pour les missions locales la précision de Fernand Raynaud au sujet du temps refroidissement du fût du canon.

Axes d’intervention

Jusqu’ici, une maison de l’emploi agissait « obligatoirement » dans trois domaines d’intervention selon les stipulations de l’arrêté de 2005 : Observation, anticipation et adaptation au territoire ; Accès et retour à l’emploi ; Développement de l’emploi et création d’entreprise.

Le texte de 2009 parle de « quatre axes obligatoires », dont l’un est dit « préalable ». S’y ajoute un secteur possible, mais non obligatoire, soumis à de nombreuses limites, celui de l’accueil, information et accompagnement des personnes à la recherche d’un emploi. Le texte explique cependant qu’il « n’est pas prévu de confier de responsabilités spécifiques aux maisons de l’emploi dans ce domaine. »

Les axes d’intervention :

  • Axe 1 : développer une stratégie territoriale partagée - du diagnostic au plan d’actions (obligatoire et préalable) ;
  • Axe 2 : participer au développement de l’anticipation des mutations économiques (obligatoire) ;
  • Axe 3 : contribuer au développement local (obligatoire) ;
  • Axe 4 : réduire les freins culturels ou sociaux à l’accès à l’emploi (obligatoire) ;
  • Les actions en matière d’accueil, orientation ou accompagnement des personnes à la recherche d’un emploi (possible sous conditions).

La notion de complémentarité déjà mise en avant en 2005 est explicitée : « les maisons n’ont pas vocation à développer une offre de service déjà existante. »

Le sociologue Philippe Labbé trouve étonnant que les nombreuses réserves mises à la mise en œuvre de l’accompagnement des demandeurs d’emploi par les maisons de l’emploi semblent s’imposer aussi aux fonctions d’accueil et d’orientation.

Axe 1 : de l’observation à la stratégie

Le premier des 4 axes d’intervention obligatoires des maisons de l’emploi vise à développer une stratégie territoriale partagée - du diagnostic au plan d’actions. Il est non seulement obligatoire mais il est considéré comme « structurant puisque les actions rattachées aux trois autres axes à caractère obligatoire devront s’inscrire dans ce plan d’actions de la maison de l’emploi. »

Par rapport au texte de 2005, la transformation principale tient dans le titre lui-même. La fonction initiale était celle de l’observation. La nouvelle est de « développer une stratégie territoriale ». L’ambition est bien plus grande. Néanmoins, si le contenu concret ne varie pas beaucoup, il y a un certain risque que la rhétorique employée ici ne serve guère.

Axe 2 : actions ou compétences territoriales

Le deuxième des 4 axes d’intervention obligatoires des maisons de l’emploi est de participer au développement de l’anticipation des mutations économiques.

Le nouveau texte ne peut être rapproché de l’ancien axe 2 tel que défini dans le cahier des charges de 2005 (Accès et retour à l’emploi), qui est écarté des compétences obligatoires de la maison de l’emploi. Par contre, il poursuit une partie des objectifs de l’ancien axe 3 ( Développement de l’emploi et création d’entreprise) qui visait aussi à anticiper et accompagner les mutations économiques.

Un des points principaux est que « les maisons de l’emploi participent à l’animation et la coordination des actions en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences territoriales ». Le mandat n’est pas très précis et il y a une ambiguïté de langage : sont-ce les actions ou les compétences qui sont territoriales ? La construction de la phrase plaide en faveur des compétences, la logique et les recommandations du Rapport du groupe de travail sur l’élaboration d’un nouveau cahier des charges pour le conventionnement des maisons de l’emploi de Michel Thierry (IGAS, juillet 2009) incitent à pencher pour les actions.

Le sociologue Philippe Labbé (Maisons de l’emploi : un nouveau cahier des charges, 20/09/2009) tranche en faveur de ce second sens et estime que se lancer dans une GPEC territoriale (gestion prévisionnelle des emplois et des compétences) « est ambitieux mais, après tout, pourquoi pas dès lors que l’on évite d’en faire un dogme… pour la simple raison que 1) les entreprises ont une capacité prévisionnelle toute relative ; 2) les personnes sont mobiles et, n’ayant pas un fil à la patte, n’ont pas comme souci de respecter les zonages de type bassin d’emploi, leur préférant celui de bassin de vie… qui, précisément n’est pas toujours celui des MdE, sans même évoquer qu’un jeune avec un CAP de menuiserie peut choisir de devenir garçon de café. Les gens sont insupportables, on est d’accord. »

Autre question qui fait débat : en disant que les maisons de l’emploi « participent à l’animation et la coordination », on ne rend pas simple la définition de leur rôle par rapport aux autres acteurs.

Axe 3 : intermédiation entreprises / Pôle emploi

Le troisième des 4 axes d’intervention obligatoires des maisons de l’emploi a pour objet de contribuer au développement local.

Le nouvel axe reprend en partie l’ancien axe 3 de 2005 (Développement de l’emploi et création d’entreprise) qui se retrouve également dans l’axe 2 de 2009.

On remarquera que la notion de « développement local » fait par ce texte un retour, alors qu’elle avait été écartée par plusieurs textes gouvernementaux ces dernières années, qui privilégiaient la notion de « compétitivité » ou « excellence territoriale ».

Dans ce domaine, la maison de l’emploi doit faire un travail d’information en direction des entreprises, salariés ou demandeurs d’emploi. Elle doit également assure animation et coordination dans des « champs extrêmement divers en matière de développement local : aide à la création d’entreprise, développement des services à la personne, responsabilité sociale des entreprises et intermédiation entre Pôle emploi et les très petites entreprises pour encourager ces dernières à déposer leurs offres d’emploi auprès de l’opérateur national… »

L’appui à la création d’entreprises reste donc un des objectifs, mais la précision sur la mise en œuvre des dispositions visant au tutorat des entrepreneurs (article 200 octies du code général des impôts) ne figurent plus ici ; pourtant, les maisons de l’emploi gardent un rôle dans ce domaine mais le partagent, il est vrai, avec les réseau spécialisés.

La notion d’intermédiation entre Pôle emploi et les très petites entreprises est assez originale. Elle confirme cependant une intuition : en créant Pôle emploi, le gouvernement vide peu à peu la structure de son rôle en direction des entreprises, au profit d’autres acteurs. Par contre, et le cahier des charges des maisons de l’emploi le confirme, Pôle emploi devient un organisme de placement – à l’instar de l’ancêtre de l’Anpe, les Bureaux de placement. L’Anpe, par contre, se définissait comme un organisme d’intermédiation.

Axe 4 : contre les discriminations

Le dernier des 4 axes d’intervention obligatoires des maisons de l’emploi entend réduire les freins culturels ou sociaux à l’accès à l’emploi.

Il s’agit d’une nouveauté, et pas seulement parce qu’il n’y avait que trois axes d’intervention en 2005.

Mais le rôle comme les objectifs sont peu précis : lutte contre les discriminations à l’embauche, lutte contre l’illettrisme, mobilité géographique… Il s’agit, on l’aura compris, d’une sorte de « voiture balais », reprenant toutes les initiatives parlementaires qui ont confié de nouvelles missions aux maisons de l’emploi depuis 2005.

Pas de placement !

Un axe d’intervention non obligatoire des maisons de l’emploi figure aussi dans le cahier des charges : les actions en matière d’accueil, orientation ou accompagnement des personnes à la recherche d’un emploi (possible sous conditions).

Le nouveau texte a voulu supprimer radicalement tout rôle des maisons de l’emploi dans l’accompagnement des demandeurs d’emploi ; la rédaction définitive est finalement plus vague. Car elle introduit donc, sous de nombreuses réserves peu commodes à expliciter, la possibilité de poursuivre au moins partiellement des actions dans ce domaine.

Rappelant « la responsabilité générale » de Pôle emploi en matière d’accueil, d’orientation et d’accompagnement des personnes à la recherche d’un emploi, le cahier des charges indique  qu’il « n’est pas prévu de confier de responsabilités spécifiques aux maisons de l’emploi dans ce domaine. »

Cette règle posée, les « spécificités territoriales » font leur retour. Si une maison de l’emploi souhaite « sur la base d’une initiative locale », développer des « actions d’accompagnement sans le financement de l’État », elle doit « respecter les conditions cumulatives suivantes : respect du schéma territorial de Pôle emploi tel que validé en CRE [conseil régional de l’emploi] (…), validation du projet, formalisé dans le cadre d’une convention spécifique conclue entre la maison de l’emploi, Pôle emploi et l’État, par le conseil régional de l’emploi. »

Ainsi, pour ne pas obtenir de financement, la maison de l’emploi devra cependant passer une convention avec l’État et Pôle emploi. La sanction est prévue : « si la maison de l’emploi ne respecte pas ces conditions, le préfet de région lui refusera tout financement et ce quel que soit son champ d’intervention. »

Depuis 2005, l'Anpe n'a plus le monopole du placement des chômeurs et Pôle emploi n’a pas retrouvé cette prérogative ; mais cependant les maisons de l’emploi sont exclues d’un domaine ouvert au secteur privé.

Philippe Labbé était surpris que le message, qui concerne principalement l’accompagnement, vise également l’information et l’orientation.

Statut, périmètre et moyens

En ce qui concerne les moyens, les modifications ne seront sans doute compréhensibles qu’au moment de la signature effective des conventions.  La contribution des collectivités, qui sera d’au moins 30%, ne pourra qu’être intégralement financière. Le texte de 2009 ne fait plus mention des personnels de la maison de l’emploi, mis à disposition par des partenaires.

En matière de périmètre territorial, le cahier des charges de 2009 fait toujours référence à la notion de bassin d’emploi mais précise qu’elle doit être comprise « en intégrant les conséquences du schéma territorial de Pôle emploi ». De plus, deux « cas particuliers » peuvent être envisagés : ceux des maisons de l’emploi qui recouvrent plusieurs bassins d’emploi, et (pour les grandes agglomérations), le cas où il y a plusieurs maisons de l’emploi sur un même bassin d’emploi. Dans ce dernier cas, « les mutualisations entre structures sont largement préconisées. »

Bref une maison de l’emploi peut être à l’échelle d’un bassin d’emploi, ou de plusieurs, ou d’une partie…

Mais, quelle que soit l’organisation territoriale retenue, celle-ci devra être « analysée par le conseil régional de l’emploi ». Rien n’est dit sur les conséquences d’une telle analyse : a-t-il pouvoir de proposer des recompositions, d’y forcer ?

Aucun changement en ce qui concerne le statut des maisons de l’emploi, qui pourront toujours relever de la loi de 1901 sur les associations ou se constituer en tant que groupement d’intérêt public (GIP).

Conventionnement et évaluation

Aucune modalité d’examen des projets de maisons de l’emploi n’est prévue et tout le texte se réfère au « reconventionnement », visant donc explicitement les structures déjà conventionnées. C’est d’ailleurs une différence sensible avec le travail du groupe conduit par Michel Thierry (IGAS), qui a produit en juillet 2009 un Rapport du groupe de travail sur l’élaboration d’un nouveau cahier des charges pour le conventionnement des maisons de l’emploi. Ce document proposait de supprimer la différence entre le « label maison de l’emploi » accordé par la commission nationale des maisons de l’emploi et le conventionnement entre les structures et l’État. Cette institution semble donc avoir, de facto, disparu, son rôle de contrôle étant dévolu au conseil national de l’emploi.

Trois niveaux d’évaluation sont désormais prévus alors que le cahier des charges de 2005 ne mentionnait que l’auto-évaluation de chaque maison de l’emploi. Celle-ci n’est d’ailleurs plus qu’une possibilité, non une obligation.

Ce dernier « peut procéder à l’évaluation des maisons de l’emploi » au niveau régional et doit porter ces éléments à la connaissance du conseil régional de l'emploi.

Ce sont les conseils de l’emploi, national ou régionaux, qui sont chargés de recevoir les résultats de l’évaluation du dispositif.

Le sociologue Philippe Labbé (Maisons de l’emploi : un nouveau cahier des charges, 20/09/2009) estime que l’on ressort de la lecture du cahier des charges avec deux idées principales :  « d’une part, guère de nouveau sous le soleil vis-à-vis du précédent cahier des charges (…) D’autre part, une assez grande latitude quant aux actions : s’il est peu contestable que l’Etat veut gouverner à distance, le pilotage des MdE est partagé avec la collectivité. »

·         Télécharger le nouveau cahier des charges des maisons de l'emploi

·         Voir la page Cahiers des charges des maisons de l'emploi 2009

·         Télécharger mon tableau comparatif des cahiers des charges 2009 et 2005

·         Télécharger le Rapport du groupe de travail sur l’élaboration d’un nouveau cahier des charges pour le conventionnement des maisons de l’emploi, Michel Thierry, Inspection générale des affaires sociales (IGAS), juillet 2009

·         à lire : Maisons de l’emploi : un nouveau cahier des charges (Philippe Labbé, 20/09/2009)

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Le Cahier des charges 2009 des maisons de l’emploi (décembre 2009)

Les Modalités de financement des maisons de l’emploi (décret de décembre 2009)

Rapport du groupe de travail sur l’élaboration d’un nouveau cahier des charges pour le conventionnement des maisons de l’emploi  (Michel Thierry, IGAS, septembre 2009)


L’étude de la DARES : Les maisons de l'emploi conventionnées avant fin juillet 2007 (mars 2009)
Le rapport final de Jean-Paul Anciaux, député de Saône et Loire, sur l'évaluation des maisons de l'emploi (juin 2008)

Le rapport intermédiaire de Jean-Paul Anciaux, député de Saône et Loire, sur l'évaluation des maisons de l'emploi (janvier 2008) avec sa première annexe et sa deuxième annexe.
Le
rapport de Marie-Christine Dalloz, députée du Jura, sur les maisons de l'emploi (juin 2008)
La loi du 13 février 2008 sur la
réforme du service public de l'emploi

La carte des maisons de l'emploi en métropole en décembre 2008 (source : DGEFP, Dares)

L'annuaire des maisons de l'emploi (réalisé par le ministère de l'emploi, mars 2007) 

La liste des maisons de l’emploi labellisées et conventionnées (juin 2008, source DGEFP)

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